LA NUEVA ERA DE LA GOBERNANZA PORTUARIA

Según documentación analizada la globalización ha supuesto la unión de los países y el incremento del comercio en el que las únicas barreras existentes, en la actualidad, resultan de las diferentes políticas económicas, que en algunos casos pueden ser fuertemente restrictivas. Además, la globalización ha dado lugar a que las economías con la mejor logística puedan crecer más rápido, ser más competitivas e incrementan su inversión. Todo ello, conduce a considerar que el desempeño logístico es uno de los factores claves del comercio internacional.

Desde la década de los años 80 se ha llevado a cabo en el mundo, un proceso tendente a la desregulación o privatización de las infraestructuras portuarias, si bien en casos puntuales, como el del Reino Unido, esta transformación se había producido mucho antes (1945). Dicho proceso se ha identificado bajo el término devolution, que Rodal y Mulder (1993) definen como la transferencia de funciones o de responsabilidad en la ejecución de los programas y servicios desde el gobierno a otra entidad. Este organismo podría ser otro orden administrativo, una entidad no gubernamental, una empresa o una asociación. Investigadores como Goss (1986), Bird (1984) y Bird y Shepherd (1982) han analizado la importancia de las distintas instituciones portuarias, llegando a determinar las ventajas y los inconvenientes para las autoridades portuarias de carácter público (Goss, 1990).

En general, se puede decir que la legislación portuaria vigente en los países de América Latina data de los años 90 y pretendía consolidar la presencia y actividad del sector privado en instalaciones todavía aferradas a modalidades de gobernanza “service” o “toolport”. Sánchez (2014) señala específicamente las reformas llevadas a cabo en los puertos de los países de la CEPAL que tienen como objetivo principal la mejora de la eficiencia a través de la desregulación, dejando de lado la cantidad de servicios prestados.

Dentro del boletín emitido por CEPAL Con el objeto de aclarar el alcance del concepto de “gobernanza”, Brooks & Cullinane (2007)  refieren al conjunto de los sistemas, estructuras y procesos que organizan grupos de individuos en un propósito común, las que pueden percibirse como constituyentes de la estructura de su gobernanza, en conjunto con la normativa y regulaciones que enmarcan la acción de la política pública que el gobierno impone en los correspondientes negocios públicos y privados. Las estructuras y procesos implementados a través de leyes nacionales, tales como los requisitos para procesos de adjudicación abierta, control, seguimiento, objetivos, restricciones, etc., integran la gobernanza de un gobierno. De manera similar, aunque más sintética, Fernando Gonzalez Laxe estructura la gobernanza en tres ejes fundamentales: instituciones, mecanismos y procesos.

Al inicio del actual ciclo de gobernanza, los puertos públicos en la región estaban atravesando una etapa de muchos problemas de gestión, que generaban un importante costo fiscal que, en los años noventa, los Estados no estaban siendo capaces de sostener. Asimismo, atravesaban problemas con la dotación y la gestión laboral y ofrecían unos servicios que no eran compatibles con las expectativas de expansión del comercio que muchos países mantenían. La situación que vivían los puertos a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, era vista de la siguiente manera: “Los puertos del sector público de América Latina y el Caribe se enfrentan a una crisis en casi todos los aspectos de sus actividades, desde las inversiones y la planificación hasta los trabajadores, la administración, los costos y la productividad. Ello puede percibirse en las quejas de los usuarios de los puertos, así como en las medidas que los gobiernos adoptan para reducir las inversiones de capital, y los presupuestos para el mantenimiento de los equipos y los programas de capacitación del personal.

Muchos factores exógenos han contribuido a la crisis, como el endeudamiento externo, las transformaciones ocurridas en las metas económicas nacionales y el déficit fiscales, pero los propios gobiernos en gran medida han desencadenado la crisis con políticas que han dado un fuerte respaldo a las demandas de los grupos portuarios preponderantes. La sensibilidad de los gobiernos a dichos grupos se ha traducido en el establecimiento de instituciones portuarias basadas en leyes, reglamentos, acuerdos, políticas y obligaciones sociopolíticas que carecen de coherencia y persiguen objetivos contrapuestos.”

La gobernanza portuaria se define en función de dos fuerzas, las centrípetas y las centrífugas (Comtois y Slack, 2003). Las fuerzas centrípetas tratan de definir, en términos políticos, los controles de orden jurisdiccional y geográfico de las dinámicas territoriales de un puerto. Es decir, enfatiza sobre los distintos roles de los agentes privados y públicos, profundizando en el ámbito de la gestión y de las operaciones portuarias desde la perspectiva de una economía de mercado. Las autoridades portuarias buscan adoptar aquellas medidas que permitan aumentar la eficacia, como la mayor descentralización administrativa y los mayores campos de libertad para la economía privada, adaptándose a las reglas de mercado. Por tanto, los cambios estructurales en la gobernanza enfatizan hacia una mayor liberalización y desregulación. Producto de esta dinámica es la creación de plataformas multimodales, que buscan captar y atraer tráficos, mejorar el posicionamiento de las infraestructuras portuarias en el mercado mundial y, por tanto, una nueva definición intra-portuaria, que supone una ampliación de los servicios logísticos y del desarrollo de redes globales alentadas por las economías locales (Nottebom y Rodrigue, 2005).

Los puertos constituyen un elemento más de la cadena multimodal entre productor y consumidor, aumentando los vínculos entre el transporte marítimo y el transporte terrestre. Bajo esta fuerza centrípeta asistimos a un crecimiento de la capacidad de oferta de las terminales; a una adaptación de los flujos y de los sentidos de las rutas de transporte marítimo; a una nueva concepción de los índices de performance y del beneficio empresarial; y a una reducción del riesgo y aumento de la seguridad en el transporte “puerta a puerta”.